欧盟最新立法：拟禁止13岁以下儿童使用社交媒体

21世纪经济报道记者 肖潇

当地时间周四，欧盟委员会正式提出《儿童安全法案》，旨在建立一个分阶系统：13岁以下儿童禁用社交平台，15岁起才能自主创建账号。

新提案将适用于所有社交媒体、视频平台、在线游戏和AI聊天机器人。欧盟拥有4.5亿人口，如果这项提案顺利通过，将成为全球迄今为止应对未成年人“算法成瘾”问题的规模最大的政策。

欧盟此次出手，也是全球未成年人网络监管进一步收紧的缩影。在美国，Meta已经达成一项总额180亿美元的和解协议，同意修改Instagram和Facebook的未成年人使用模式。

就在欧盟发布法案后的第二天，国家互联网信息办公室发布了《国务院关于保障未成年人健康安全使用网络的规定（征求意见稿）》。全球平台的账号验证、推荐算法、AI服务，都将迎来一场大型调整。

欧盟最新提出的《儿童安全法案》，为未成年人上网提出四项新要求：

第一，分阶段使用。

提案将未成年人上网划分为三个阶段：13岁以下不得使用社交媒体；13至15岁可以在家长监督下使用“迷你账户”，每天使用时间上限为1小时；年满15岁后，才能在高风险平台拥有独立账号。

所谓高风险平台，是指具有实时直播、陌生人互动、个性化推荐或无限信息流等功能的平台。这一定义覆盖范围相当广，除教育、百科等少数类型外，大部分社交和内容平台都可能被纳入。

但无论处于哪个年龄阶段，平台都必须对未成年人采取“安全默认”设计。

第二，安全默认设计。

欧盟认为，无限信息流、个性化推荐、自动播放视频、推送弹窗属于容易上瘾的功能设计。因此，对于所有未成年人用户，平台默认不得提供容易成瘾的功能，尤其是未成年人刷了什么、停留多久、连续看了什么等行为数据，不能默认成为推荐算法的依据。

《儿童安全法案》还专门针对AI服务提出要求。如果平台内嵌AI助手或聊天机器人，应向未成年人默认关闭这些功能，“长期记忆”功能也必须默认关闭。

第三，使用年龄验证工具。

对于需要执行15岁账号年龄限制的平台，提案要求其接入欧盟统一的年龄验证工具。这套工具也被称为“零知识证明”技术：在不识别、不定位、不保存隐私数据的情况下，仅告诉系统用户是否达到法定年龄。

最后也是最关键的一点是，平台有责任证明自己的安全性。

欧盟委员会在发布稿中特别指出，这份提案“颠倒了平台的举证责任”。对于月活跃用户超过4500万的大型平台，不能简单宣称自身是安全的，而必须提前提交一份合规计划，说明如何履行相关安全义务，并接受独立审计。

值得注意的是，该提案并不豁免中小平台，因为欧盟认为它们同样可能对未成年人造成伤害。

对于违反《儿童安全法案》的行为，最高可处以平台全球年度营业额6%的罚款。

欧盟之所以加快推出《儿童安全法案》，一个重要背景是，儿童网络安全问题在过去两年变得前所未有地突出。

欧盟援引的相关报告显示，欧洲青少年每天花在屏幕前的时间已经相当长。13岁至18岁的未成年人，上学日平均每天屏幕使用时间为4.5小时，周末则达到6.1小时。

尽管13岁以下儿童多被禁止注册账号，但欧盟委员会此前对Meta展开初步调查发现，仍有约10%～12%的13岁以下儿童能够访问Instagram和Facebook。

“仅仅禁止使用并不能解决根本问题。随着儿童逐渐进入网络世界，他们接触到的数字服务本身也必须足够安全，这两部分必须相辅相成。”欧盟委员会写道。

另一个重要背景，是欧盟希望结束成员国各自为政的监管状态。

过去一年，未成年人使用社交媒体的问题在全球范围内持续升温。此前，法国总统马克龙在内的各国领导人已施加数月巨大压力，奥地利、丹麦、法国、希腊和西班牙都在积极推进国家法律，以限制儿童使用社交媒体。

但不同国家的方案并不一致：有的将最低年龄设为13岁，有的设为16岁；适用的平台范围不同；部分国家还允许未成年人在家长同意下提前使用。

欧盟委员会认为，这种监管碎片化既难以形成统一、有效的儿童保护标准，也会增加平台在不同国家分别调整产品和合规方案的成本。因此，《儿童安全法案》的目标也是统一规则。

目前《儿童安全法案》已提交欧洲议会和理事会，接下来需要经过两轮投票。但欧盟委员会表示，鉴于欧盟迫切需要统一行动，该法案必须迅速获得通过。

在欧盟之前，澳大利亚已经率先对16岁以下用户实施社交媒体最低年龄限制，英国也计划在2027年春季推出类似措施。

但澳大利亚禁令的批评者指出，该法律并未达到预期效果，青少年很容易找到绕过禁令的方法。澳大利亚网络安全监管机构eSafety的初步评估显示，社交媒体禁令实施三个月后，仍有超过八成未成年人继续使用社交媒体。

这也是欧盟制定《儿童安全法案》时重点借鉴澳大利亚做法的地方。

欧盟委员会主席冯德莱恩在相关演讲中明确表示，欧盟“研究了澳大利亚等已经率先行动的国家”，但最终采取的不是一刀切的禁令，而是渐进式开放。

冯德莱恩强调，未成年人应该随着年龄增长，逐步接触数字世界，而不是在某一个生日当天，从完全限制直接进入完全开放。

欧盟从澳大利亚吸取的第二个教训，是年龄限制必须配合有效的年龄核验。

欧盟的判断是，如果平台只在事后发现用户可能低于年龄门槛，再采取限制措施，效果会大打折扣。因此，年龄验证应该前置到创建账号或获得相关服务之前。

但欧盟同样承认，年龄验证不可能一开始就做到无懈可击。尤其在新规则刚刚实施时，绕过年龄限制的漏洞难以完全避免。因此，欧盟没有把年龄验证当成唯一一道防线，而是增加了双重保险，也就是所谓的“安全默认设计”。

容易成瘾的推荐机制、陌生人社交等功能，需要从产品层面被限制。这样，即便一名未成年人绕过账号年龄限制，也不至于完全掉进算法“兔子洞”里。

第三个教训则是，只堵住一个入口并不够。如果监管只针对几个大型社交平台，未成年人仍可能转向其他服务，平台之间也可能形成监管套利。

欧盟委员会认为，最有效的补救办法就是建立横向监管。不管是什么数字产品、拥有多大用户规模，只要面向未成年人用户，就应该满足共同的安全要求。

过去一年，这种监管思路已经从个别国家的政策尝试，逐渐演变成全球性的监管趋势。据《21世纪经济报道》不完全统计，目前已有3个国家针对未成年人使用社交媒体的限制措施进入执行阶段，另有12个国家正在讨论相关立法。

8月，Meta与美国多个州围绕Facebook和Instagram对青少年的影响达成和解，同意实施每日一小时观看时长限制、夜间模式和年龄监测措施。

如果最终通过，《儿童安全法案》将成为欧盟继《数字服务法案》《人工智能法案》之后，又一套横跨多类数字服务的监管体系。这对社交平台来说是一次大型调整，也势必会对全球监管继续产生影响。